Ненормативные правовые акты

Ненормативные правовые акты (НПА) - это акты, принимаемые органами власти в отношении конкретного лица в конкретной ситуации и направленные на разрешение индивидуального вопроса, проблемы (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 г. N 6-П).

Основные отличия НПА от законов:

• Сфера действия: НПА действуют в узком круге случаев и относятся к конкретным вопросам. Законы же имеют общее применение.
  
  
• Издающий орган: НПА издаются государственными органами, органами местного самоуправления, организациями. Законы издаются законодательными органами - парламентами или советами.
  
  
• Юридическая сила: НПА подчиняются законодательству. Законы же имеют высшую юридическую силу.

Примеры НПА в России:

• Приказы министерств и ведомств: регулируют деятельность подведомственных организаций. Например, приказ Министерства образования и науки РФ об утверждении федеральных государственных образовательных стандартов.
  
  
• Распоряжения глав администраций: касаются вопросов местного самоуправления. Например, распоряжение главы города о ремонте дороги.
  
  
• Акты государственных органов: например, решение комиссии по рассмотрению споров.
  
  
• Договоры, заключенные государственными органами, например, договор о предоставлении субсидии.

Знание о возможности оспаривания НПА важно по следующим причинам:

• Защита прав и свобод: НПА могут нарушать ваши права и свободы. Оспаривание НПА - это важный инструмент защиты своих прав.
  
  
• Предотвращение правового беспредела: Оспаривание НПА способствует соблюдению законодательства и предотвращает издание неправомерных актов.
  
  
• Укрепление правового сознания: Оспаривание НПА формирует правовое сознание и повышает гражданскую активность.

В России оспаривание НПА регулируется несколькими законодательными актами:

• Кодекс Систематизированный законодательный акт, содержащий в системном изложении нормы права, относящийся к какой-либо одной отрасли права административного судопроизводства РФ (КАС РФ) - регулирует оспаривание НПА, изданных федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
  
  
• Гражданский процессуальный кодекс РФ (ГПК РФ) - регулирует оспаривание НПА, изданных организациями, которые не являются государственными органами.
  
  
• Арбитражный процессуальный кодекс РФ (АПК РФ) – регулирует оспаривание актов, изданных в отношении лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью

Оспорить НПА можно по следующим основаниям:

• Несоответствие закону: НПА противоречит закону, который его регулирует. Например, если НПА противоречит Конституции РФ или федеральному закону.
  
  
• Нарушение процедуры издания: НПА был издан с нарушением установленного порядка. Например, не был опубликован в установленном порядке или не был согласован с надлежащими органами.
  
  
• Нарушение прав и свобод: НПА ограничивает или нарушает права и свободы граждан. Например, НПА, запрещающий проведение митинга или публикацию критических статей.
  
  
• Необоснованность: НПА не имеет оснований и является нецелесообразным. Например, НПА, устанавливающий необоснованные ограничения на использование собственности.
  
  
• Наличие фактических ошибок: НПА содержит неверные данные. Например, НПА о предоставлении субсидий содержит неверные данные о размере субсидий.

Нарушения, допускаемые при издании НПА, могут быть формальными и содержательными

Формальные нарушения:

• Несоблюдение процедуры издания: несоблюдение установленного порядка согласования, публикации, вступления в силу. Например, НПА был опубликован не в том издании, которое предусмотрено законом.
  
  
• Отсутствие подписи уполномоченного лица: несоблюдение требований к форме документа. Например, НПА не был подписан главой администрации или его заместителем, хотя это требуется законом.
  
  
• Несоответствие наименования НПА: неверная формулировка, несоответствие закону. Например, НПА назван "Постановлением", хотя по закону он должен быть назван "Распоряжением".

Содержательные нарушения:

• Противоречие законодательству: НПА противоречит действующим законам и другим нормативно-правовым актам. Например, НПА о предоставлении субсидий противоречит Федеральному закону "О бюджетной системе Российской Федерации".
  
  
• Нарушение прав и свобод: НПА ограничивает или нарушает конституционные права и свободы граждан. Например, НПА запрещает проведение митинга или публикацию критических статей.
  
  
• Необоснованность: НПА не имеет убедительных оснований для своего издания. Например, НПА о предоставлении субсидий не имеет оснований для выделения субсидий конкретному предприятию.
  
  
• Наличие ошибок: в НПА имеются ошибки в фактических данных, неправильное толкование законодательства. Например, в НПА о предоставлении субсидий указана неверная сумма субсидий.

Оспорить НПА можно следующими способами:

• Обжалование в вышестоящий орган: если НПА издан органом местного самоуправления, то его можно обжаловать в вышестоящий орган. Например, НПА муниципального образования "Город N" можно обжаловать в администрацию субъекта РФ.
  
  
• Подача жалобы в суд: в административный суд или в суд общей юрисдикции, в зависимости от вида НПА и оснований для оспаривания.

Оспаривать НПА может человек, чьи права и свободы нарушены данным НПА.

Также оспаривать НПА могут:

• Организации: если их деятельность затрагивается данным НПА. Например, компания, на которую распространяется НПА о предоставлении субсидий.
  
  
• Прокуратура: в случае, если НПА нарушает законодательство. Например, прокуратура может оспорить НПА, запрещающий проведение митинга, если считает, что он нарушает право граждан на свободу собраний.
  
  
• Общественные объединения: если НПА нарушает их права и интересы. Например, общественная организация, защищающая права животных, может оспорить НПА, разрешающий отлов бездомных животных.

Жалоба на НПА подается в зависимости от того, какой орган издал этот НПА:

• Жалоба на НПА органа местного самоуправления: подается в вышестоящий орган. Например, жалоба на НПА муниципального образования "Город N" подается в администрацию субъекта РФ.
  
  
• Жалоба на НПА, изданный федеральным органом исполнительной власти: подается в суд общей юрисдикции или в административный суд, в зависимости от вида НПА.

Жалоба должна быть подана в письменной форме и должна содержать следующие сведения:

• Наименование органа, в который подается жалоба
• ФИО и адрес заявителя
• Сведения о НПА, который оспаривается
• Описание нарушений, допущенных при издании НПА
• Доказательства Любые фактические данные об обстоятельствах, имеющих значение для правильного разбирательства уголовного, гражданского, арбитражного, конституционного дела, а также дела об административном правонарушении нарушения прав и свобод
• Требования заявителя

К жалобе на НПА необходимо приложить следующие документы:

• Копию оспариваемого НПА
  
  
• Копии документов, подтверждающих нарушение прав и свобод. Например, копия решения о отказе в предоставлении субсидий или копия письма о запрете проведения митинга.
  
  
• Копии документов, подтверждающих статус заявителя. Например, копия паспорта или устава организации.
  
  
• Доверенность (если жалоба подается представителем). Например, доверенность от юридической фирмы на представление интересов клиента.

Сроки рассмотрения жалобы на НПА зависит от того, в какой орган она подана:

• Жалоба в вышестоящий орган, по общему правилу, рассматривается в течение месяца с момента регистрации обращения. Например, жалоба на НПА муниципального образования "Город N", поданная в администрацию субъекта РФ, должна быть рассмотрена в течение месяца.
  
  В исключительных случаях срок рассмотрения может быть увеличен не более, чем на 30 дней, т.е. совокупно обращение должны рассмотреть (в крайнем случае) за 60 дней. Однако срок рассмотрения жалоб может варьироваться в зависимости от того какой орган власти принял ненормативный акт.
  
  
• Заявление в суд: рассматривается в соответствии с процессуальными нормами российского законодательства (ГПК РФ, КАС РФ, АПК РФ). Суд в соответствии с нормами законодательства должен рассмотреть дело за 2 месяца, однако он может продлевать данный период, чтобы полностью разобраться в деле.

Процедура Сформированный порядок в ведении, рассмотрении определенного дела (примером может быть судебная процедура) оспаривания НПА включает в себя следующие стадии:

• Подача жалобы: Подготовка и подача жалобы в соответствии с установленными требованиями.
  
  
• Рассмотрение жалобы: соответствующий орган рассматривает жалобу и принимает решение о ее удовлетворении или отказе в удовлетворении.
  
  
• Принятие решения: по результатам рассмотрения жалобы принято решение. Решением может быть отказ в удовлетворении жалобы, удовлетворение жалобы или изменение НПА.
  
  
• Обжалование решения: если заявитель не согласен с решением, он может его обжаловать в вышестоящий орган или в суд.

Доказательствами, которые могут быть использованы при оспаривании НПА, являются:

• Свидетельские показания: показания людей, которые могут подтвердить нарушение прав и свобод НПА. Например, свидетельские показания людей, которые были отказаны в получении субсидий по причине неправомерного НПА.
  
  
• Письменные документы: копии НПА, договоры, письма, решения органов, которые подтверждают нарушение прав и свобод. Например, копия НПА, ограничивающего свободу собраний, или копия письма о запрете проведения митинга.
  
  
• Экспертные заключения: заключения специалистов, которые могут дать экспертную оценку НПА и подтвердить его неправомерность. Например, заключение эксперта, подтверждающее, что НПА о предоставлении субсидий не соответствует законодательству.
  
  
• Аудио- и видеозаписи, фотографии: записи и фото, которые могут подтвердить нарушение прав и свобод. Например, запись разговора с чиновником, который отказал в предоставлении субсидий по причине неправомерного НПА.

По результатам рассмотрения жалобы на НПА может быть принято одно из следующих решений:

• Отказ в удовлетворении жалобы: если орган, рассматривающий жалобу, считает, что НПА не нарушает законодательство или права и свободы граждан.
  
  
• Удовлетворение жалобы: НПА может быть признан недействительным или отменен.
  
  
• Изменение НПА: НПА может быть изменен в соответствии с законодательством.

Признание акта недействительным имеет следующие последствия:

• НПА прекращает свое действие: акт более не применяется и не имеет юридической силы.
  
  
• Действия, совершённые на основании недействительного НПА, признаются недействительными: все действия, которые были совершены на основании недействительного акта, могут быть отменены или изменены.
  
  
• Лица, чьи права были нарушены недействительным НПА, могут требовать восстановления нарушенных прав: лица, чьи права были нарушены недействительным актом, могут требовать от органа, который издал этот акт, восстановления их прав.

В случае признания жалобы необоснованной, вы можете обратиться в вышестоящий орган или в суд с жалобой на решение о признании жалобы необоснованной.

Например, если жалоба на НПА о предоставлении субсидий была отклонена администрацией субъекта РФ, то вы можете обжаловать это решение в администрации субъекта РФ или в суде.

Пример из судебной практики: Определение Верховного суда РФ № 303-ЭС19-7300 от 17.09.2019 года.

Компания заказала товар из-за границы. Но таможня отказала в выпуске товара, считая, что таможенные платежи не полностью оплачены. Компания оспорила решение таможни в суде и выиграла.

Из-за незаконного решения таможни компания понесла дополнительные расходы. Она пыталась взыскать их с государства, но суд отказал, ссылаясь на пропуск срока исковой давности.

Суд первой инстанции Суд, уполномоченный принимать решение по существу вопросов, основных для данного дела и апелляционная инстанция решили: компания должна была подать иск в течение трех лет с момента, когда она узнала о незаконности действий таможни, а это было еще в 2014 году.

Верховный суд изучил дело и установил, что компания сначала оспорила решение таможни в суде по административному спору. Верховный суд решил: срок исковой давности для взыскания убытков не течет в течение рассмотрения дела по административному спору. Ведь компания сначала пыталась восстановить свои права в порядке административного судопроизводства.

Верховный суд отменил решение нижестоящих судов и направил дело на новое рассмотрение. В этом деле Верховный суд поставил во главу угла право на судебную защиту. Он понял, что компания не просто хотела избежать срока давности, а хотела восстановить свои нарушенные права.

При оспаривании НПА могут возникнуть следующие риски:

• Отказ в удовлетворении жалобы: не всегда удается доказать неправомерность акта и получить решение в свою пользу.
  
  
• Потеря времени и денег: оспаривание - это длительный и дорогостоящий процесс. Необходимо подготовить документы, найти свидетелей, оплатить услуги юриста.
  
  
• Увеличение конфликта с органом, издавшим НПА: оспаривание акта может усугубить конфликт с органом, который издал этот акт.

Для грамотного составления жалобы на НПА рекомендуется следовать следующим правилам:

• Укажите в жалобе конкретные факты нарушения прав и свобод: не пишите в общем виде, что НПА нарушает ваши права, а укажите конкретные факты нарушения прав и свобод. Например, если НПА запрещает проведение митинга, то укажите в жалобе конкретную информацию о митинге: дата, место, тема митинга.
  
  
• Приложите к жалобе доказательства нарушений: приложите к жалобе документы, которые могут подтвердить нарушение прав и свобод. Например, копия НПА, запрещающего проведение митинга, или письма от органа, который отказал в проведении митинга.
  
  
• Изложите свои требования в четкой и ясной форме: укажите, чего вы хотите добиться от органа, который рассматривает вашу жалобу. Например, вы можете требовать отмены НПА, признания НПА недействительным или изменения НПА.
  
  
• Проверьте жалобу на грамматические и стилистические ошибки: жалоба должна быть написана грамотно и понятно. Проверьте жалобу на грамматические и стилистические ошибки перед тем, как ее отправить.

При оспаривании НПА следует учитывать следующие юридические тонкости:

• Сроки подачи жалобы: у каждого вида акта и каждого органа, который рассматривает жалобы, есть свои сроки подачи жалобы. Например, жалоба на НПА муниципального образования "Город А" должна быть подана в течение месяца с момента издания этого НПА. Если вы не уложитесь в срок, то ваша жалоба может быть отклонена.
  
  
• Доказательства, которые можно использовать в суде: не все доказательства приемлемы в суде. Например, свидетельские показания должны быть подтверждены другими доказательствами. Перед тем, как подавать жалобу в суд, проконсультируйтесь с юристом о том, какие доказательства можно использовать в суде.
  
  
• Законы, регулирующие оспаривание НПА: перед тем, как подавать жалобу, изучите законодательство, которое регулирует оспаривание НПА. Например, изучите ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ.

Пример из судебной практики: Определение Верховного суда РФ № 305-ЭС21-5801 от 09 августа 2021 года.

Государственная компания проводит тендер на крупный контракт. Компания старательно прописывает все условия конкурса, среди которых особый критерий оценки заявок: "цена договора".

Но одна из компаний, заинтересованных в участии в тендере, не согласна с условиями конкурса и подает жалобу в Федеральную антимонопольную службу (ФАС). В жалобе компания утверждает, что заказчик неправильно оценивает заявки по критерию "цена договора" и нарушает закон.

ФАС приходит к выводу, что жалоба обоснована: заказчик действительно нарушает закон, и выдает решение о признании жалобы обоснованной и предписание о необходимости изменения условий конкурса.

Заказчик не согласен с решением ФАС и обращается в суд, требуя признать решение ФАС и выданное предписание незаконными.

Суд первой инстанции решил: ФАС прав, заказчик нарушил закон. Суд счел, что заказчик, устанавливая критерии оценки заявок по критерию "цена договора", не обеспечил принцип целевого и экономически эффективного расходования денежных средств, который прописан в законе.

Суд апелляционной инстанции согласился с судом первой инстанции: заказчик нарушил закон, и решение ФАС правомерно.

Верховный суд, изучив материалы дела, установил, что заказчик, устанавливая критерии оценки заявок по критерию "цена договора", стремился предотвратить ситуацию, когда участник тендера предлагает заниженную цену (демпинг) с целью выиграть конкурс, но при этом не сможет качественно исполнить контракт.

Верховный суд решил, что антимонопольный орган не учёл, что в данном случае заказчик стремился обеспечить равные условия конкуренции и защитить себя от недобросовестных участников тендера, которые могли бы использовать демпинг в своих интересах.

В итоге, Верховный суд отменил решение нижестоящих судов и признал решение ФАС и выданное предписание недействительными.

Заключение

Оспаривание НПА – это сложный процесс, который требует знания законодательства и опыта в юридических вопросах. Поэтому рекомендуется обратиться к квалифицированному юристу за помощью в оспаривании НПА. Юрист Человек с юридическим образованием, правовед; практический деятель в области права поможет вам подготовить необходимые документы, представить ваши интересы в соответствующем органе и защитить ваши права.